2025年是"十四五"規劃收官之年，也是"十五五"規劃謀篇布局的關鍵之年。隨著國務院國資委《中央企業發展規劃管理辦法》（國資委令第45號）的正式發布，國資央企迎來了規劃管理體系的重大變革。這一綱領性文件不僅確立了"總體發展規劃-重點任務規劃-企業規劃"的三級規劃體系，更標志著央企戰略規劃進入了全鏈條閉環監管的新時代。在當前全球經濟格局深度調整、科技革命加速演進的大背景下，如何科學編制"十五五"規劃，如何在國家戰略導向下實現高質量發展，成為擺在每一個國資央企面前的重要課題。

中略咨詢作為長期服務國資央企戰略規劃編制的專業咨詢機構，將結合在戰略規劃方面的專業和經驗，通過系統梳理2025年上半年國資國企領域的重要政策，深入解讀《中央企業發展規劃管理辦法》的核心要義，為國央企"十五五"規劃的編制與實施提供實踐指南。

一、"十四五"期間國央企改革的成效與問題

“十四五”時期，我國國央改革取得了顯著成效。國有企業持續優化布局結構，戰略性重組和專業化整合深入推進，企業活力和效率明顯提升。在科技創新、產業鏈供應鏈安全、綠色低碳轉型等方面，國資央企發揮了重要的引領作用。然而，改革過程中也暴露出一些問題：部分企業戰略規劃與國家戰略銜接不夠緊密，規劃執行存在“兩張皮”現象；規劃編制缺乏系統性、前瞻性，規劃實施缺乏剛性約束；地方國企在規劃編制和實施過程中存在標準不統一、執行力度不足等問題。

二、2025年上半年已發布的國資國企相關政策

2025 年上半年，國資國企在國有企業改革、金融政策、科技創新、人才培養等領域出臺了多項重要政策，包括政府投資基金的管理、國有資產交易規則、金融"五篇大文章"的指導意見、科技金融體制建設、現代企業制度建設、技能人才薪酬激勵、央企發展規劃管理等多個方面。具體政策及對“十五五”戰略規劃可能產生的影響見下圖：

圖1：2025年上半年國資國企相關政策合集

其中，2025年6月，國務院國資委印發的《中央企業發展規劃管理辦法》（國資委令第45號）對國資央企“十五五”規劃制定的意義最為重大。該辦法首次以制度形式確立了“總體發展規劃-重點任務規劃-企業規劃”三級規劃體系，標志著央企規劃管理進入全鏈條閉環監管新時代。

三、 國央企“十五五”規劃編制與實施的具體指南

《中央企業發展規劃管理辦法》（國資委令第45號）這份綱領性文件為當前正如火如荼開展“十五五”規劃編制的央企提供了清晰的制度框架與方法論指引，確保了規劃的科學性與合理性。其對于央資國企的戰略規劃工作機制建設具體要求見下圖：

圖2：《中央企業發展規劃管理辦法》要點總結

新《辦法》的頒布，系統性重塑了國資央企戰略規劃的框架與執行機制，將國資央企的規劃管理工作提升到了前所未有的戰略高度：從頂層設計上確保國家戰略的落實，通過閉環管理解決"規劃規劃、墻上掛掛"的問題，并通過考核激勵引導資源向科技創新和新興產業集聚。

       01 強化國家戰略傳導，明確了央國企發展的核心導向

《辦法》強調在新形勢下，國資國企需圍繞國家重大戰略需求和主責主業，在關系國家安全、國計民生和戰略新興領域（“三個集中”）積極開拓新的增長空間，進一步強化功能定位，以創新驅動發展，在現代化產業體系建設中更好發揮國有資本戰略支撐作用，充分釋放經濟效益、社會效益、創新效益。

這一要求表明，在編制“十五五”規劃定位時，國資央企要從“我們想做什么”轉變為“國家需要我們做什么”。在戰略規劃業務布局過程中，國資央企要依據“三個集中”標準，圍繞主責主業，全面審視集團現有產業布局，精準區分必須堅守且做優做強的核心功能業務、需服務國計民生的公益性業務以及代表未來的戰略性新興產業，并將此作為資源配置的依據，做到清晰界定。

       02 銜接改革深化與新質生產力發展

《辦法》將“企業培育和發展新質生產力需要”列為規劃調整的法定情形之一。發展新質生產力不再是“選擇題”而成為國資央企發展的“必答題”。 通過“產業煥新行動”“未來產業啟航”等舉措，引導企業將戰略規劃聚焦科技創新與戰新產業培育（如AI、生物制造），并配套長周期考核、科研人員激勵等機制，破解傳統產業轉型與前沿技術攻堅的體制機制障礙。

       03 構建上下貫通的規劃編制體系

橫向上，《辦法》第十五條提出，中央企業應構建“集團總體發展規劃、重點領域規劃、子企業規劃”相互銜接的規劃族群，要求做實集團內部“三級規劃”機制：

1）集團總體規劃：由規劃相關部門牽頭編制，明確集團“十五五”的總體戰略、發展目標、產業布局和重大實施舉措。

2）重點領域規劃（專項規劃）：針對集團的關鍵業務板塊、重要職能領域等，由相關職能部門或事業部牽頭編制，確保“總規劃”有專業支撐。

3）子企業規劃：各級子企業基于集團總體規劃與專項規劃的要求，制定自身的發展規劃，確保集團戰略部署在基層單位得到有效且精準的貫徹執行，實現戰略意圖的落地生根。

縱向上，通過“預研-編制-執行-評估-調整”全鏈條動態管控，強制規劃與投資、預算、考核“三綁定”，并將執行偏差納入責任追究體系，根治“規劃與執行兩張皮”頑疾。

       04 建立保障規劃落地的“硬約束”機制

《辦法》更加突出“剛性約束”，覆蓋了規劃審核、監測、評估、追責問責等維度。剛性約束旨在通過制度化、程序化、責任化的程序和考核要求，重新塑造央資國企的規劃管理體系。在“十五五”期間，國資央企不僅要關注《辦法》中新增的評價、考核約束機制要求，還需要將“一利五率”考核體系、戰略使命評價制度、主責主業管理辦法等要求嵌入規劃內容中并進行細化分解，充分發揮考核激勵體系“指揮棒”作用，推動規劃編制工作與國家戰略和企業高質量發展目標深度融合，促進規劃執行工作能夠在企業內部自上而下落到實處，不發生偏差。

四、地方國企規劃編制的特殊考慮與差異化要求

雖然《中央企業發展規劃管理辦法》主要針對中央企業，但各地方國有資產監督管理機構可參照本辦法，結合地方實際情況制定本地區國有企業發展規劃管理有關規定。地方國企在規劃編制過程中，需緊扣區域屬性與資源約束，構建差異化實施框架，充分考慮戰略要素矛盾點，制定適合的解決路徑：

圖3：地方國企戰略矛盾的解決路徑

區域發展戰略對接：在戰略導向上必須深度嵌套省級/市級經濟發展規劃核心目標，主動對接相應區域重大戰略部署，發揮地方經濟支柱作用。

產業結構特點：在產業布局上，地方國企應立足本地支柱產業稟賦與資源環境承載力，聚焦特色化、專業化發展路徑，規避脫離實際的同質化擴張，規劃編制應突出地方產業優勢，避免盲目跟風。

資源稟賦差異：地方國企在資金、技術、人才等方面與央企存在差距，在資源適配層面需正視資金、技術、人才等要素短板，制定階梯化、可分解的實施目標，探索跨主體協作機制，彌補能力缺口。

監管要求差異：地方國資監管機構在規劃審核、評估、考核等方面可能存在差異化要求，在監管銜接方面須動態跟蹤地方國資監管機構在規劃審核標準、考核指標及容錯機制等方面的差異化制度安排，確保規劃全周期符合屬地監管要求，形成兼具區域特色與可操作性的戰略閉環。

五、“十五五”規劃編制時間表與路線圖（2025-2030）

《中央企業發展規劃管理辦法》中對中央企業“十五五”戰略規劃的時間節點提出了明確要求，體現出制度化、程序化和剛性約束的特點。可以把“十五五”規劃編制分為三個階段，分別是預研啟動、正式編制和中期評估與調整。預研階段在規劃期前一年，即2025年，主要做環境分析和業務布局。正式編制階段的時間節點很明確，要求在2026年6月30日前提交董事會審議通過的規劃給國資委；中期評估在2028年，也就是規劃中期，進行評估和調整。具體核心要求如下：

圖4：央企“十五五”戰略規劃整體安排

基于國家對央企“十五五”戰略規劃的時間節點要求，為確保“十五五”規劃編制工作有序推進，建議企業可以按照以下時間表和路線圖有序開展工作：

圖5：國央企“十五五”戰略規劃時間路線表

六、結    語

展望未來，“十五五”時期將是國資央企深化改革、轉型升級的關鍵窗口期。《中央企業發展規劃管理辦法》的出臺，不僅為規劃編制提供了制度保障，更為企業高質量發展指明了方向。國資央企應當以此次規劃體系改革為契機，真正實現從“規劃規劃，墻上掛掛”到“規劃引領，剛性執行”的轉變。

在具體操作層面，建議各企業：一是建立跨部門的規劃工作專項小組，確保規劃編制的專業性和協同性；二是引入外部智庫和專家參與，提升規劃的前瞻性和科學性；三是建立規劃執行的數字化監測平臺，實現動態跟蹤和及時調整。唯有如此，才能確保“十五五”規劃真正成為引領企業發展的行動綱領，在服務國家戰略中展現國資央企的使命擔當。

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