國有企業作為國民經濟的中堅力量，承擔著服務國家戰略、保障產業安全、引領科技創新的核心使命。然而，現行考核體系過度依賴利潤、資產回報率等財務指標，導致部分企業陷入“重短期業績、輕長期布局”的困境，關鍵技術攻關、戰略性新興產業培育等任務推進乏力。

      建立國有企業履行戰略使命評價制度，正是破解這一結構性矛盾的關鍵——通過構建“功能分類引導、動態指標牽引、考核剛性約束”三位一體的制度框架，將國家戰略需求轉化為可量化、可考核、可追溯的管理標準。這不僅關乎國有企業自身的高質量發展，更是完善中國特色現代企業制度、服務中國式現代化建設的必然要求。隨著“十五五”規劃的推進，國有企業的戰略使命評價制度建設更是迫在眉睫。

一、戰略使命評價制度的內涵與政策指引

（一）戰略使命評價制度的內涵

      戰略使命評價制度是一種旨在確保國有企業在追求經濟效益的同時，有效履行其服務國家戰略、保障產業安全和引領科技創新等核心使命的管理體系。它通過建立一套綜合的、動態的指標體系，將國家戰略需求具體化為可量化、可評估的管理標準，實現對企業功能定位的明確、績效的公正考核以及行為的合理引導，從而推動企業持續改進并為中國式現代化建設提供支撐。

      從考核指標上看，是國企考核體系突破原來傳統“唯GDP”導向下的短視化、功利化發展的單一經濟指標考核，轉型為構建“戰略使命+經濟效益”雙維框架的考核體系，以推動價值創造向國家戰略與市場效能并重升級。其意義主要表現在：

      1. 引導國有企業構建新發展格局。通過考核引導國有企業堅決落實國家重大戰略部署，優化重大生產力布局，推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，向關系國計民生的公共服務、應急能力、公益性領域等集中，向前瞻性戰略性新興產業集中，更好服務構建新發展格局。

      2. 引導國有企業著力提升價值。考核聚焦高質量發展首要任務，進一步突出價值創造導向，增強考核分配精準性、規范性、有效性，引導國有企業著力提升增加值、功能價值、經濟增加值、戰略性新興產業收入和增加值占比、品牌價值等“五個價值”，不斷增強核心功能、提高核心競爭力，更好發揮科技創新、產業控制、安全支撐作用。

      3.  指引國有企業實現中國式現代化使命。借助基于使命導向的分類改革發展理論的制度化設計，對企業履行的戰略使命進行全面評估，明確“因業制宜”的企業功能定位、“國企制宜”的企業使命要求，確定企業的發展戰略，進一步明確科學、量化、可視的戰略使命評價制度，對于新征程下深化國有企業分類改革與發展，對于國有企業更好地實現中國式現代化的使命，具有重大意義。

      黨的二十屆三中全會審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），提出要“建立國有企業履行戰略使命評價制度”，并且明確指出，所部署的各項改革舉措要在2029年全面完成。這意味著，各級國資監管機構要在2029年底之前，全面建立起國有企業履行戰略使命評價制度，對各自所負責監管的國有企業有序開展評價。

圖1：戰略使命評價制度的政策發展線

二、戰略使命評價制度建立難點

在建立國有企業戰略使命評價體系的過程中，面臨著諸多難點。戰略使命的抽象性使其難以量化，功能分類的復雜性增加了制度設計的難度，經濟指標與戰略使命之間的平衡問題導致考核導向沖突，評價結果的權威性與應用難題影響制度的實施效果，而多重目標之間的沖突則需要通過科學合理的權重分配和優先級設定來解決。這些問題相互交織，共同構成了當前國有企業戰略使命評價體系建立的主要挑戰。

1) 戰略使命的量化困境

戰略使命通常涉及國家安全、產業引領等高度抽象的目標，難以直接轉化為可量化的指標。例如，“保障國家安全”這一使命需要進一步分解為技術自主化率、能源儲備能力、關鍵領域風險防控能力等具體維度。然而，即便經過分解，部分指標仍需要依賴專家的定性評價，這在一定程度上增加了評價的主觀性和模糊性。

2) 功能分類的復雜性

國有企業按照功能定位可分為公益類、競爭類、戰略類等多種類型，不同類別企業的戰略使命差異顯著。即使是同一類別的企業，由于行業屬性、發展階段以及市場競爭環境的不同，其評價標準也需要“一企一策”地進行動態調整。這種復雜性極大地增加了制度設計的難度，同時也對評價體系的靈活性和適應性提出了更高的要求。

3) 平衡多重目標沖突的難題

國有企業不僅要承擔經濟責任，還需兼顧政治責任與社會責任。評價制度需要通過明確優先級和權重分配，避免企業過度追求短期利潤而損害長期戰略投入。例如，戰略性新興產業的前期投入可能在短期內拉低企業利潤，但從長遠來看，這些投入對于提升國家的產業競爭力和經濟韌性至關重要。這種短期與長期目標的沖突，給評價體系的設計帶來了巨大的挑戰。評價體系應通過科學合理的權重設計，實現經濟性與功能性的動態平衡，確保企業在追求經濟效益的同時，也能有效履行其在國家戰略和社會發展中的重要角色。

4) 評價結果的權威性與應用難題

如果評價結果未能與企業負責人的考核、薪酬激勵等深度綁定，評價制度很容易流于形式，無法真正發揮其應有的作用。為了增強評價結果的權威性，需要建立“一票否決”等剛性約束機制，但對于一些涉及重大戰略決策或長期投入的事項，這種剛性機制可能會引發企業內部的執行阻力。如何在保障評價結果權威性的同時，兼顧企業的實際運營需求，是當前亟待解決的問題。

三、戰略使命評價制度構建的關鍵路徑

2025年3月17日，國務院國資委黨委擴大會議明確提出：加快建立國有企業履行戰略使命評價制度，進一步明晰不同類型國有企業功能定位，探索建立科學、可量化的國有企業功能價值評價體系。由此可見，國務院國資委領導從國有企業功能分類、功能定位與功能價值的角度出發，以建立科學、可量化的評價體系為載體，來部署國有企業履行戰略使命評價制度的構建問題。

（一）以功能分類為基礎，實施差異化評價

建立國有企業履行戰略使命評價制度，應當以國有企業科學合理的功能分類為前提，這一原則要求評價制度能夠準確反映不同類型國有企業的戰略使命和功能定位，確保評價的針對性和有效性。

01 明確企業功能定位

不同功能定位的國有企業，黨和國家賦予其的戰略使命也有所不同。在“十五五”時期，對公益類的國有企業來說，其戰略使命是保障國家安全與民生改善；對競爭類企業來說，其戰略使命則是做強做優做大國有資本和國有企業、掌控全球產業發展話語權。當然，也要看到二者的共同戰略使命，即落實國家重大戰略部署和鞏固黨的執政基礎。

圖2：國有企業功能定位與重點考核指標

02 “一企一策”動態調整

從評價工作的具體策略來說，國有企業履行戰略使命的評價應當執行“一企一策”的操作策略。功能分類只是提供了評價的基本遵循，但即使是在公益類、競爭類國有企業內部，不同企業之間也存在著客觀情況的差異，針對不同的企業，所需要承擔的戰略使命也會有所不同。因此，在建立國有企業履行戰略使命評價制度過程中，不僅要考慮被評價企業的功能分類，而且要考慮被評價企業的行業屬性和發展階段等具體特性，在此基礎上提出科學合理的考核要求。即根據企業功能定位，結合企業業務特點戰略定位、發展階段和發展目標，聚焦企業主責主業，設計“一企一策”考核導向。

圖3：“一企一策”考核側重點

（二）定性評價與定量評價相結合

在建立國有企業履行戰略使命評價制度時，定量與定性評價指標缺一不可。定量指標通過具體數據衡量企業的經濟績效、社會貢獻和環境表現，具有客觀性、精確性和可比性，便于監控和管理，但難以衡量無形因素且可能忽略長期影響。定性指標則能補充定量指標的不足，衡量企業文化、戰略適應性、創新能力等無形因素，關注長期發展，但主觀性強、難以量化。采取以定性評價與定量評價相結合的方式對國有企業履行戰略使命的情況進行具體評價，才能更加全面、準備的反映短期績效，引導長期戰略方向，適應復雜環境，滿足多利益相關者需求，從而更科學地評價國有企業履行戰略使命的成效，為決策提供有力支持。

明確戰略使命的核心維度是構建 “定性+定量”綜合評價體系的基礎。2023年底國務院國資委召開的中央企業負責人會議提出要聚焦提升“五大價值”，通過聚集“五大價值”創造，提升推動國有企業進一步履行好功能使命。同時明確，國有企業要以推動服務國家重大戰略、強化功能使命作為重要評價點，要面向服務中國式現代化建設全局的使命責任，圍繞做強做優做大的總目標要求，更好體現推動國有資本向三個領域集中的成效。以此，國資國企要以關注自身使命為基礎，將抽象的戰略使命轉化為可衡量、可操作的實踐維度，有效保障戰略解碼清晰、戰略舉措有效。

圖4：“定性+定量”綜合評價體系

（三）建立“履行戰略使命評價制度”的評價模型

建立戰略使命評價模型，從戰略使命定位評價、戰略使命規劃評價、戰略使命布局與落地評價、戰略使命支撐評價等方面設置戰略使命評價體系，設置科學合理的評價方法，以促使各央資國企不斷優化戰略，更好地履行使命。

戰略使命定位評價：著重評價國有企業功能定位的精準度以及其對價值創造的支撐效能，核心在于審視國有企業的功能定位是否與 “科技創新、產業控制、安全支撐” 這三大關鍵作用緊密融合。一方面，要檢驗國資央企的戰略使命定位，精準評估其在相應領域對國家戰略實施的支撐力度，具體而言，需考量其是否能有力推動關鍵技術突破與創新成果轉化；是否能有效掌控關鍵產業的走向與資源配置，保障產業的穩健發展與戰略安全；以及是否在能源、糧食、網絡等關乎國家安全的領域，構建起堅實可靠的支撐體系。另一方面，關注地方國資在區域布局定位中的國企功能定位支撐作用，要求地方國企緊扣區域發展戰略，依據當地的資源稟賦、產業基礎與區位優勢，明確自身功能定位，助力區域經濟的協調發展與轉型升級。戰略使命定位評價應包含清晰的功能定位規劃和價值創造規劃。

戰略使命規劃評價：主要考量國有企業根據國家發展規劃所制定的具體戰略目標和指標的完成情況，要求企業將這些目標與經濟價值、社會價值、環境價值、創新價值和可持續發展價值這“五大價值”創造緊密結合。具體而言，國有企業應圍繞發展規劃中提出的具體指標進行設置，確保這些指標既能體現企業自身的實際情況和發展需求，又能與國家的經濟導向、社會責任要求、環境保護目標、創新驅動戰略以及可持續發展規劃相契合。

戰略使命布局與落地評價：戰略使命布局關注如何對國資國企定位功能與戰略的部署和拆解，聚集重點任務設置，可從任務的前瞻性、實操性、系統性、時效性、細致性等方面進行科學評估。戰略使命落地評價主要考察國有企業在戰略實施過程中的任務落實情況。評價方式應將定量分析與定性分析相結合，定量分析可以通過具體的數據指標來衡量任務的完成程度，定性分析則可以從任務的質量、效果等方面進行綜合評價，從而全面、準確地反映企業戰略使命的落實情況。

戰略使命支撐評價：聚焦于評價國有企業在履行戰略使命過程中所需的各類資源保障和組織保障，包括組織支撐措施、人才支撐措施、財務成本與資金預算等各類企業高質量發展的資源要素的保障情況進行綜合評估。

建立國有企業履行戰略使命評價制度，能有效為國企戰略使命履行提供明確指引，精準衡量價值貢獻，實現對不同國企的差異化考核。特別在國資國企深化改革背景下，集團型國企應加快建立適配的評價制度，厘清分子公司功能定位，聚焦“身在何處、邁向何方、行進路徑”等關鍵命題，積極響應集團戰略，深化內部戰略轉型，切實推動企業在服務國家戰略中發揮更大作用。

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